Diritti sindacali ai militari: la svolta della Corte Costituzionale italiana

Lo scorso 11 aprile 2018¹ la Corte Costituzionale ha comunicato la propria decisione in merito alla questione di legittimità sollevata dal Consiglio di Stato, sezione IV, in riferimento all’art. 1475, comma 2, del D. lgs 66/2010; la relativa sentenza² è stata, poi, modificata il successivo 13 giugno 2018; con tale intervento la disposizione in esame è stata parzialmente ritenuta incostituzionale nella parte in cui vieta, a prescindere e in generale, la libertà sindacale dei militari italiani.

Il disposto in questione prevede limitazioni all’esercizio del diritto di associazione e il divieto di sciopero. Nello specifico, subordina la costituzione di associazioni o circoli fra militari al previo assenso del Ministro della difesa; inoltre, pone sia il divieto di costituzione di associazioni professionali a carattere sindacale, sia quello di aderire ad altre sigle sindacali. Proprio tali limitazioni sono da anni al centro del dibattito giurisprudenziale; prima, però, di sviscerare la decisione della Consulta, è bene ripercorrere l’iter che ha portato a tale risultato, così da meglio comprendere le ragioni ad esso sottese.

Come anticipato, l’art. 1475 del D. lgs n 66/2010 poneva, nella sua formulazione originaria, delle limitazioni importanti ai diritti sindacali dei militari. Questo, nonostante la Costituzione preveda, da un lato, la libertà di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione, ex art. 21, e dall’altro, al successivo art. 39, la libertà dell’organizzazione sindacale. A ciò si aggiunga, inoltre, quanto previsto in sede europea: l’art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo che protegge la libertà di riunione e associazione, nonché l’art. 5 della Carta sociale europea, dedicato proprio ai diritti sindacali.

Il divieto in questione è sempre stato ricondotto alla specialità dello status e alle particolari funzioni attribuite ai militari. Al riguardo, dispone l’art. 1465 dell’Ordinamento militare che “(…) ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini. Per garantire l’assolvimento dei compiti propri delle forze armate sono imposte ai militari delle limitazioni nell’esercizio di alcuni di tali diritti, nonché l’osservanza di particolari doveri nell’ambito dei principi costituzionali”. Limitazioni che, quindi, non devono essere intese come un voler differenziare negativamente i militari rispetto alla generalità dei cittadini, quanto necessarie per garantire l’imparzialità nella cura del pubblico interesse attribuito alle Forze Armate di riferimento. Ciò che è importante ora capire è se i diritti sindacali rientrino o meno all’interno delle suddette limitazioni legittime.

Un importante intervento in materia lo si è avuto già nel 1999, quando la Corte Costituzionale è stata chiamata ad esprimere un giudizio sulla presunta illegittimità dell’art. 8, primo comma, L. n. 382/1978, “Norme di principio sulla disciplina militare”, in relazione agli articoli 3, 52 III comma e 39 della Carta costituzionale. Nello specifico, la questione era stata sollevata dal Consiglio di Stato, IV sezione, ritenendo non sussistenti motivi plausibili “(…) per vulnerare, (…) un diritto costituzionalmente garantito. Nè sarebbe ragionevole la disparità di disciplina rispetto alle forze di polizia a ordinamento civile, le quali godono della libertà sindacale. (…) La libertà di associazione è consentita fra soli militari, con il consenso del Ministro, e risulta confinata in un limbo funzionale; vi è, infatti, il divieto di assumere iniziative che possano avere carattere sindacale, e sono altresì, previsti controlli dell’autorità militare. Al tempo stesso, gli organi rappresentativi hanno compiti propositivi e di tutela nelle materie che attengono al rapporto di servizio, ivi compresa la partecipazione alla concertazione interministeriale in ordine al suo contenuto”³.Nell’occasione, l’Avvocatura dello Stato riteneva, al contrario, che il divieto sindacale si ponesse nell’ottica del dovere militare, come necessario strumento per salvaguardare le ragioni funzionali delle Forze Armate⁴.

L'ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato voleva, invece, ottenere il riconoscimento dell’art. 39 della Costituzione anche agli appartenenti alle Forze armate, in virtù della sua valenza generale. L'accoglimento della questione avrebbe comportato la cancellazione del divieto in oggetto: in tal modo, il Collegio rimettente mirava alla piena estensione della libertà sindacale, sia nella costituzione di autonome associazioni professionali, sia nella facoltà di adesione ad associazioni già esistenti, fermo, però, restando il divieto di sciopero.

Il Supremo Collegio ritenne, però, la questione non fondata: in primo luogo, se non è in discussione il riconoscimento ai singoli militari dei diritti fondamentali, a loro spettanti come cittadini della Repubblica, è altrettanto vero che il rapporto lavorativo militare non può essere letto a prescindere dall’intero sistema all’interno del quale è incardinato; non riconoscere il suo carattere speciale, appoggiando la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 8, significherebbe permettere la ipotetica nascita di organizzazioni dall’attività incompatibile “(…) con i caratteri di coesione interna e neutralità dell'ordinamento militare”. Inoltre, pur negando la libertà sindacale, la Corte ricorda che la legge n. 382/1978 forniva tutti gli strumenti utili sia alla tutela delle istanze collettive che dei diritti spettanti ai militari in quanto cittadini, tutele che non passano necessariamente attraverso il riconoscimento delle organizzazioni sindacali. E alla tesi secondo cui la negazione in esame violerebbe l’art. 3 della Costituzione per la disparità di trattamento rispetto ai membri della Polizia di Stato, cui è riconosciuta la libertà in parola, la Consulta risponde che trattasi di un paragone insussistente, considerando la netta differenza rispetto alla ormai smilitarizzata Polizia.

Lungo il percorso in esame, trova una giusta collocazione anche un’ordinanza del Tribunale di Torino, la n. 5230/12 della IV sezione penale: nell’occasione, il Collegio piemontese, in merito alla costituzione di alcune sigle sindacali come parti civili, esclude a priori le rappresentanze militari (CO.I.R. dell’Arma dei Carabinieri e CO.BA.R della Guardia di Finanza) in quanto non riconoscibile la loro natura di organizzazione sindacale. A sostegno di ciò, i Giudici adducono l’art. 1478 del D. lgs 66/2010, secondo cui i predetti organismi possono solo formulare e presentare pareri, proposte o istanze agli organi di comando⁵.

In risposta, il CO. BA. R.⁶, Guardia di Finanza, regione Piemonte, sollecita un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, per violazione, da parte del suddetto divieto, degli articoli 6,11,13 e 14 della CEDU, in relazione alla riscontrata diversità di trattamento tra militari della Guardia di Finanza e civili della Polizia di Stato, ammessi invece nell’occasione alla costituzione di parte civile tramite la relativa sigla sindacale.

Ma è a livello europeo che arriva la prima decisiva affermazione: nel 2014, due diverse pronunce della Corte di Giustizia dei diritti dell’uomo, “Matelly vs Francia”⁷ e “Adefdromil vs Francia”⁸, individuano elementi importanti a sostegno del riconoscimento delle libertà sindacali anche per i militari. Il ragionamento della Corte si basa sull’assunto che, pur essendo legittime delle restrizioni alla categoria, non è accettabile mettere in discussione la stessa essenza del diritto alla libertà sindacale. Al riguardo, quindi, il diritto di formare un sindacato e di aderirvi sono da considerarsi come elementi essenziali della libertà in esame.

La Francia si è, nel frattempo, adeguata al dettato della Corte con l’emanazione della legge n. 917/2015, entrata in vigore il 30 luglio 2015, sancendo l’espulsione dal proprio ordinamento del precedente divieto assoluto di associazione sindacale per i membri delle Forze armate. Tuttavia, è poi intervenuto il Comitato europeo dei diritti sociali il quale, con decisione del 4 luglio 2016 a seguito di un reclamo collettivo⁹ proposto da un sindacato francese, ha ritenuto fondate le restrizioni alla libertà sindacale, ma solo nel caso in cui il Corpo operi come Forza armata e non come Forza di polizia.

Gli interventi della Corte EDU hanno, indubbiamente, dato una svolta ad un percorso avviato già parecchi anni or sono. Su questa linea si pone, altresì, la successiva ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, la n. 02043/2017, da cui è, poi, scaturita la decisione della Consulta oggetto dell’odierno intervento. Analizzando le motivazioni che hanno spinto il Supremo consesso amministrativo a ipotizzare una carenza di legittimità nel comma II dell’art. 1475 D. lgs 66/2010, si ipotizza, infatti, un contrasto della disposizione italiana con l’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli articoli 11 e 14 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo; in particolare, il Consiglio di Stato ha fatto propria l’interpretazione già fornita, in materia, dalla Corte EDU nelle due citate sentenze avverso la Francia.

Un ulteriore contrasto è, poi, individuato sempre rispetto all’art. 117 Cost., ma in relazione all’art. 5, terzo periodo¹⁰, della riveduta Carta sociale europea¹¹. Nello specifico, si ritiene che la suddetta disposizione “(…) laddove rimette alla legislazione nazionale di determinare il principio dell’applicazione delle garanzie sindacali ai militari nonché la misura di tale applicazione, intenda evocare un nucleo essenziale, (…), di libertà sindacali che non può non essere riconosciuto anche a favore di tali categorie di lavoratori: ne consegue che una norma nazionale che, come l’art. 1475 comma 2 del D lgs 66/2010, privi in radice i militari dei diritti di costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali si pone in contrasto con tale disposizione di diritto internazionale convenzionale”¹². In linea di massima si riafferma, comunque, il principio già sancito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo cui la restrizione dell’esercizio del diritto di associazione sindacale dei militari non può spingersi sino alla negazione della titolarità stessa di tale diritto, pena la violazione dei menzionati articoli 11 e 14 della Convenzione. Inoltre, gli stessi organi di rappresentanza, individuati all’art. 1476 dell’ordinamento militare, vengono ritenuti non sufficienti a garantire la suddetta libertà sindacale, in quanto strutturati comunque in via gerarchica.

Si giunge, quindi, alla recente decisione della Consulta, di portata storica, considerando la precedente posizione espressa nella sovra citata sentenza del 1999: attraverso il comunicato dell’11 aprile 2018, la Consulta afferma di aver dichiarato “(…) parzialmente fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1475 comma 2 Cost. (…) nella parte in cui vieta ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale”. Resta, però, fermo il divieto di aderire ad altre associazioni sindacali. Allo stato attuale, inoltre, la stessa Corte precisa che, in ossequio alla particolarità dello status militare, bisognerà attendere una legge specifica che disciplini la costituzione di possibili associazioni sindacali militari. Di conseguenza, seppur nella rilevanza del momento, sarà comunque necessario attendere l’intervento del legislatore per avere sviluppi concreti. Serve, infatti, una disciplina normativa che regoli la costituzione, l’attività e l’eventuale cessazione dei sindacati militari, ad oggi assente. Quindi, si al riconoscimento di associazioni sindacali, ma solo in relazione ad entità in grado sia di assicurare la libertà sindacale ai militari, sia di garantire la specificità del ruolo. I membri delle Forze armate non possono, invece, iscriversi alle associazioni sindacali generalmente conosciute.

Per chi, invece, si stesse facendo domande in ordine alla situazione nel resto d’Europa, ciò che emerge è un quadro abbastanza variegato rispetto alla situazione italiana: il primo sindacato militare è stato costituito in Norvegia nel 1835; si è, poi, passati all’Olanda nel 1898 e al Belgio nel 1909. Nel Regno Unito, invece, non ci sono sindacati specifici, ma i militari hanno la facoltà di iscriversi a quelli esistenti che ritengono maggiormente rappresentativi delle proprie istanze; in Austria e in Svezia è ammesso, invece, anche il diritto allo sciopero, seppur con le dovute limitazioni. E’ la Germania, però, a prevalere in termini numerici, potendo contare sulla presenza di un sindacato militare con oltre 200.000 iscritti¹³.

Il contesto normativo italiano presenta, quindi, un significativo ritardo rispetto alle principali nazioni europee; seppure l’intervento della Consulta appare essere un importante passaggio, questo non può dirsi risolutivo: bisognerà attendere, in concreto, la presa di posizione dell’attuale Governo al fine di meglio comprendere i futuri sviluppi della vicenda.

Katia Sacchetti