Con l’art. 3 commi da 7 a 13 della legge 15 luglio 2009 n.94 viene autorizzato l'impiego di personale addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi. I requisiti per l'iscrizione negli appositi elenchi prefettizi, le modalità per la selezione e la formazione del personale, gli ambiti applicativi e il relativo impiego sono di competenza del Ministero dell’Interno che con apposito Decreto Ministeriale del 6 ottobre 2009 e ss.mm.ii. ha provveduto ad emettere il relativo decreto attuativo in materia.
Nell’ambito della formazione, il Decreto Ministeriale stabilisce all’art. 3 che la formazione sia da “organizzarsi a cura delle Regioni”. Con tale disposizione Il Decreto non va a mutare la titolarità del soggetto competente in materia di formazione, poiché la stessa è stabilita dalla legge n. 94/2009 in capo al Ministero dell’Interno. Il Decreto in tal senso va a disporre la mera fase organizzativa dell’attività di formazione con la “cura” delle Regioni. La formazione resta tutt’oggi in capo al Ministero dell’Interno, infatti lo stesso può in qualunque momento emanare un nuovo Decreto con la possibilità di accreditare direttamente i soggetti formatori, di modificare il monte orario, le competenze da acquisire e le materie da trattare, così come ad esempio nel caso della formazione di un’altra professione regolamentata in materia di “sicurezza privata” di competenza ministeriale di cui al Decreto 13 agosto 2019 - Modifica del decreto 8 agosto 2007, recante "Organizzazione e servizio degli steward negli impianti sportivi".
A rafforzare il principio di competenza esclusiva in capo al Ministero dell’interno per la qualifica professionale dell’Addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi, non possiamo non far riferimento alle cosiddette professioni regolamentante, già sopra citate. Nell’ambito delle professioni regolamentate con atto del 22/02/2021 del Ministero dell’Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Ufficio per l’Amministrazione Generale del Dipartimento, il Ministero ha emanato una circolare relativa al “recepimento della direttiva 2005/36/CE del 7 settembre 2005 relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in ambito comunitario attuto dal D.Lgs. 9 novembre 2007, n.206.” La circolare rappresenta un atto di indirizzo, i quali contenuti “implicano profili di diretto interesse per gli operatori economici e professionali dei diversi settori coinvolti”.
La direttiva 2005/36/CE è stata sostituita e modificata dalla direttiva 2013/55/UE, e di conseguenza il D.Lgs. n.206/2007 è stato integrato dal D.Lgs. 28 gennaio 2016, n. 15 estendendo il mutuo riconoscimento delle professioni regolamentate nel settore della “sicurezza privata”. In particolare, l’art. 5 comma 1, lettera l-quinquies del D.Lgs. n. 206/2007 individua in capo al Ministero dell’Interno l’autorità competente a curare il riconoscimento delle relative “qualifiche professionali” così come anche enunciato nella stessa circolare del 22/02/2021.
Dall’analisi del Decreto Ministeriale del 6 ottobre 2009 ed in particolare l’ambito della formazione del personale addetto ai servizi di controllo, in attuazione alla legge n.94/2009, si evince che lo stesso Decreto non può stabilire requisiti formativi definendo livelli di certificazioni di tipo EQF e/o fare riferimento al repertorio delle qualifiche professionali in capo alle Regioni, poiché la legge non prevedeva uno specifico livello formativo o la necessità di conseguire un certificato di qualifica al fine dell’iscrizione negli elenchi prefettizi, né tali eventuali requisiti sono stati regolamentati in tal senso in ambito di attuazione alle direttive europee, che invece individua in capo al Ministero dell’Interno l’autorità competente per il riconoscimento delle “qualifiche professionali”. Ma vi è di più, in merito alle riserve di legge previste dall’art. 117 della Costituzione, alle Regioni spetta la potestà legislativa nelle materie non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Tra le materie di legislazione concorrente rientra anche quella della formazione professionale salvo che sia attinente a materie di competenza esclusiva dello stato e in questo specifico contesto lo stesso art. 117 alla lettera h) riporta quale materia riservata: "ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”.
Ne deriva quindi la competenza esclusiva dello Stato anche in ordine alla formazione in ambito di “ordine pubblico e sicurezza”. Dunque, in tal senso, le Regioni non hanno alcun potere legiferativo in merito a questa professione regolamentata né possono compiere atti che possano qualificare professionalmente tale figura. Inoltre, i requisiti per svolgere questa professione regolamentata non si esauriscono con l’attività formativa; e dunque, un eventuale attestato di qualifica professionale rilasciato da una Regione risulterebbe illegittimo, in quanto non previsto per legge e su materia di riserva dello Stato, e non permetterebbe comunque al detentore del titolo di porter essere impiegato direttamente alla professione di Addetto ai servizi di controllo anche se in possesso, appunto, di un attestato di qualifica professionale.
Al fine del riconoscimento di una qualifica professionale idonea a poter svolgere la mansione di Addetto ai servizi di controllo, che non si esaurisce con la sola fase della formazione, è necessario il possesso di ulteriori requisiti così come previsto dall’art.1 comma 4 del Decreto Ministeriale del 6 ottobre 2009, requisiti che devono essere verificati dal prefetto competente per territorio.
Anche al fine di collocare tale figura nel contesto lavorativo, dobbiamo precisare che l’Addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi, non può svolgere il proprio lavoro in modo autonomo in quanto non è un libero professionista, e non può pertanto, dopo aver conseguito il titolo formativo, aprirsi una posizione nella Gestione Separata INPS e/o iscriversi presso la Camera di Commercio in quanto la sua figura è inserita in un contesto di lavoro subordinato nel quale viene qualificato a tale professione.
L’Addetto ai servizi di controllo anche dopo aver conseguito la formazione prevista non ha neppure la possibilità di iscriversi direttamente presso la prefettura competente territorialmente in quanto tale adempimento può essere svolto solo dai datori di lavoro, e cioè dai gestori dell’attività di intrattenimento o dagli istituti autorizzati a norma dell’art. 134 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza ed inquadrati attraverso il C.C.N.L. per i dipendenti di Agenzie di Sicurezza Sussidiaria Non Armata e degli Istituti Investigativi (Controllo attività Spettacolo – Intrattenimento – Commerciali – Fieristiche – Servizi di Accoglienza, Guardiania e Monitoraggio Aree) Codice INPS 291, Codice CNEL HV40.
Definiti questi aspetti e la titolarità in capo al Ministero anche in ambito di formazione, e vista la scelta dell’allora Ministro Maroni, di curare l’aspetto formativo con l’organizzazione delle Regioni, così come indicato all’art. 3 del D.M. 6 ottobre 2009, è intervenuto un apposito Accordo Stato-Regioni sancito il 29 aprile del 2010.
L’Accordo definisce una serie di “elementi minimi comuni per l’organizzazione di corsi di formazione indispensabili per l’iscrizione nell’elenco previsto all’art.1 del D.M. 6 ottobre 2009 e dunque per l’esercizio dell’attività professionale.”
Attraverso tale ordinamento, il Ministero dell’Interno ha definito nel rubricato ESAME FINALE E CERTIFICAZIONE quale titolo formativo idoneo un “Attestato di frequenza con verifica degli apprendimenti” in linea con le argomentazioni giuridiche precedentemente analizzate.
Tale tipologia di titolo formativo indicato nell’Accordo Stato-Regioni limita la competenza delle Regioni nell’emissione di certificati di qualifica professionale poiché diversamente si andrebbe a creare un conflitto di attribuzione in ordine all’emissione di un possibile titolo rilasciato dalle Regioni con carattere certificatorio della qualifica professionale, rispetto alla competenza di attribuzione della qualifica professionale in capo al Ministero dell’Interno quale unica autorità competente a curarne il riconoscimento ai sensi del D.Lgs. n.206/2007 integrato dal D.Lgs. 28 gennaio 2016, n. 15.
Un ulteriore passo cruciale nell’ambito della formazione di tal figura professionale è l’individuazione dei soggetti formatori e dunque dei soggetti autorizzati ad erogare i corsi di formazione così come previsto dal Ministero dell’Interno.
Il citato accordo Stato-Regioni, nel rubricato SOGGETTI FORMATORI, prevede che il corso di formazione sia erogato dalla Regione e dalle Province Autonome “direttamente o attraverso soggetti accreditati in conformità al modello definito nell'Accordo Stato-Regioni e province autonome del 20.03.2008, e/o attraverso soggetti specificamente autorizzati in base alle disposizioni adottate da ciascuna regione”.
La previsione di tre distinti soggetti formatori autorizzati ad erogare i corsi di formazione è stata una scelta esplicita del Ministero dell’Interno. Infatti, nel corso della seduta tecnica del 15 febbraio 2010, nell’analisi dello schema di accordo trasmesso dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, il Ministero ha richiesto lo specifico inserimento di tale previsione nel testo in esame e successivamente, nella stesura definitiva trasmessa dalle Regioni con nota del primo febbraio 2010, il Ministero, preso atto che nello schema di accordo è stata inserita la “ulteriore precisazione relativa ai soggetti formatori”, sancisce l’accordo.
In sostanza il Ministero dell’Interno ha individuato tre distinti soggetti formatori autorizzati all’erogazione del corso:
1) la Regione;
2) gli enti accreditati in conformità al modello definito nell'Accordo Stato-Regioni e province autonome del 20.03.2008;
3) ulteriori soggetti diversi dalla Regione e dagli enti di formazione accreditati, e cioè ulteriori soggetti che, diversamente dagli enti accreditati, necessitano in questo caso di una specifica autorizzazione da parte delle Regioni secondo le disposizioni da esse adottate.
In questo contesto normativo le Regioni, in qualità di soggetti formatori possono erogare direttamente la formazione e possono individuare ulteriori soggetti diversi dagli enti di formazione accreditati, che però in tal caso necessiteranno di una specifica autorizzazione. Relativamente agli enti accreditati in conformità al modello definito nell'Accordo Stato-Regioni e province autonome del 20.03.2008, gli stessi sono già individuati come soggetti formatori e le Regioni, nel loro potere di controllo, hanno il compito di verificare la sussistenza dei requisiti di accreditamento previsti dal citato Accordo del 20.03.2008 per il mantenimento anche dello status di soggetto formatore per questa specifica professione regolamentata.
La volontà del Ministero dell’Interno nel voler riconoscere quali soggetti formatori gli enti di formazione accreditati, non può che condurci alla constatazione della volontà del Ministero, da un lato di procedere con l’erogazione di una formazione qualitativa, poiché i requisiti previsti nell'Accordo Stato-Regioni e province autonome del 20.03.2008, ai fini di ottenere l’accreditamento regionale, sono molto rigorosi; dall’altro ad uno snellimento delle procedure formative, attraverso gli enti di formazione accreditati, che nella qualità di soggetti formatori, e dunque autorizzati di diritto ad erogare i corsi, posso soddisfare nel minor tempo possibile e direttamente i fabbisogni formativi richiesti dagli operatori economici individuati all’art. 1 del D.M. 6 ottobre 2009, che come richiamato nel sopra citato atto di indirizzo del Ministero del 22/02/2021, rappresentano sicuramente fabbisogni che “implicano profili di diretto interesse per gli operatori economici e professionali dei diversi settori coinvolti” utili a soddisfare la necessità di avere personale qualificato da impiegare come Addetto ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al pubblico o in pubblici esercizi.
Concludendo, al fine di assicurare che gli “elementi minimi comuni per l’organizzazione dei corsi di formazione” siano stati rispettati e riconoscere, pertanto, come valido l’attestato di frequenza con verifica degli apprendimenti rilasciato dal soggetto formatore, il Ministero dell’Interno, quale unica autorità competente nel riconoscimento della “qualifica professionale” ha il dovere/potere, per tutti i soggetti formatori di verificare che gli stessi abbiano erogato il corso secondo quanto indicato nell’Accordo Stato-Regioni e dunque che il corsista sia stato ammesso alla prova di verifica finale dopo che abbia frequentato almeno il 90% delle 90 ore minime previste e che la prova di verifica sia stata organizzata e gestita secondo principi di trasparenza e tracciabilità delle procedure. Inoltre, relativamente ai soli enti di formazione accreditati, il Ministero ha il compito di verificare la sussistenza dell’accreditamento in conformità al modello definito nell'Accordo Stato-Regioni e province autonome del 20.03.2008 e, relativamente agli ulteriori soggetti, verificare che gli stessi siano stati preventivamente autorizzati dalle Regioni secondo le disposizioni normative adottate in materia dalle stesse.
Ferdinando Lombardo (dipartimento formazione AISS)
