È notizia di pubblico dominio che pochi giorni or sono il Ministro della Difesa abbia firmato l’atto con il quale è stato riconosciuto il primo sindacato militare (o meglio, la prima “associazione a carattere sindacale militare”) in Italia. Di qui a poco, l’esempio dell’Arma dei Carabinieri sarà seguito da altri.
Si tratta evidentemente – comunque la si pensi – di un momento storico per il nostro ordinamento.
Cerchiamo allora di fare chiarezza e di definire la cornice normativa di riferimento, di cercare di ricostruire quali siano stati i presupposti di un simile approdo e quali ne saranno le possibili prospettive, di certo non facili, e per più motivi.
1. La cornice normativa di riferimento
“I militari non possono esercitare il diritto di sciopero, costituire associazioni professionali a carattere sindacale, aderire ad altre associazioni sindacali”: questo è il punto di partenza di tutta la vicenda, cristallizzato prima nel testo dell’art. 8, c. 1, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina militare), poi nel disposto dell’art. 1475, c. 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare).
Di contro, si prevedeva, oltre alla possibilità di costituire associazioni tra militari di carattere non sindacale previo assenso ministeriale, un sistema istituzionale di organismi di rappresentanza militare (Cobar, Coir, Cocer), ora disciplinato dagli artt. 1476 - 1482 del d.lgs. n. 66 del 2010, destinato a costituire l’adattamento al contesto militare del comune sindacato. Una struttura interna alla gerarchia, ma al tempo stesso in grado – almeno nell’intento del legislatore – di farsi portavoce delle istanze della “base”. Dalle competenze, si escludono l’ordinamento, l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale. Ma vi figurano comprese “tutte le materie che formano oggetto di norme legislative o regolamentari circa la condizione, il trattamento, la tutela - di natura giuridica, economica, previdenziale, sanitaria, culturale e morale - dei militari”, poi dettagliate ed integrate alle lettere da a) a g) del comma 8 dell’art. 1478.
A ciò va aggiunto il procedimento di concertazione di cui all’art. 2 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195 (di attuazione dell’art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate).
Dunque, al divieto (storico) di costituire autonomamente organizzazioni di carattere sindacale si accompagnava, a mo’ di compensazione, il sistema strutturato appena descritto, che, per quanto criticato, invero già assicurava la possibilità per i militari di formulare istanze in relazione alle proprie condizioni lavorative.
2. Le tappe della vicenda: storia (in pillole) dei sindacati militari in Italia
Una parte del mondo militare, alcune realtà associative (si pensi, ad esempio, ad As.so.di.pro., associazione solidarietà diritto e progresso, da sempre in prima fila sul tema) ed una frangia dello stesso panorama politico (almeno inizialmente, soprattutto il partito Radicale) hanno guardato con diffidenza ad una rappresentanza istituzionalizzata e ritagliata nella cornice gerarchica, come quella appena descritta. Nessuna autonomia, nessuna libertà, si è sempre detto.
L’idea di applicare il paradigma sindacale vero e proprio e in senso stretto ai corpi militari, allora, si è riproposta nel nostro Paese in modo ciclico.
Limitandoci di necessità agli ultimi decenni, deve rammentarsi che la Corte Costituzionale già si era espressa sul punto – prima dello scorso anno – nel 1999. La sentenza n. 449 di quell’anno aveva tuttavia ritenuto la perfetta conformità alla Costituzione dell’art. 8 della legge 11 luglio 1978, n. 382, sopra richiamato. Il legislatore ordinario – argomentava la Consulta – ben può escludere i militari dall’esercizio di determinati diritti, ancorché costituzionalmente sanciti (come appunto la libertà sindacale), ove ciò pregiudichi la disciplina, vero e proprio fondamento dell’ordinamento militare, in quanto questa costituisce il presupposto stesso dell’efficienza delle Forze Armate e quindi, in ultima ratio, del perseguimento di quei fini che la Costituzione solennemente tutela loro tramite.
Il dibattito sulla introduzione di veri e propri sindacati militari nel nostro Paese ha così subito una battuta d’arresto, ma si è riproposto (dopo alterne vicende di minor conto) soprattutto con la presentazione, in data 31 luglio 2014, di una proposta di legge da parte dell’allora minoranza parlamentare espressione del Movimento 5 Stelle (deputati Corda, Artini ed altri). Nella suddetta si scorgono tutti gli elementi fondamentali che saranno verosimilmente destinati a trovare spazio nella futura legge istitutiva dei delle associazioni militari a carattere sindacale: il principio di auto-organizzazione sindacale (in altri termini, la libertà di costituire sindacati senza previa autorizzazione), l’auto-finanziamento, la libertà di riunione, l’abolizione delle forme di rappresentanza istituzionali, l’estensione delle materie di competenza al trattamento economico.
Nel frattempo, ha acquisito sempre maggiore rilevanza sul punto la Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (CEDU), alla quale è stata riconosciuta definitiva rilevanza costituzionale con le sentenze n. 348 e 349/2007 della Corte Costituzionale, che hanno trovato conferma dopo il recepimento della CEDU nel sistema dell’UE, all’esito del Trattato di Lisbona del 2009 (Corte Cost., 12 ottobre 2012, n. 230). Ciò si è realizzato per il tramite dell’art. 117, c. 1, Cost., secondo cui il legislatore interno deve rispettare i vincoli derivanti “dagli obblighi internazionali” contratti dal nostro Paese. La disposizione viene dunque integrata dalle norme CEDU, le quali rappresentano delle “norme interposte”, che trovano la loro collocazione nella gerarchia delle fonti interne a metà strada tra le norme di rango ordinario e la Costituzione.
In virtù di tale ricostruzione, alla CEDU viene attribuito un duplice ruolo: da una parte essa diviene parametro interposto per vagliare la legittimità costituzionale delle norme interne; dall’altra essa rappresenta un criterio per l’interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni interne.
Il giudice italiano quindi, in caso di potenziale contrasto, dovrà primariamente verificare la possibilità di un’interpretazione della norma che sia conforme alla Costituzione (e alla CEDU). In caso negativo, solleverà la questione di costituzionalità della norma interna per contrarietà rispetto alle disposizioni della CEDU.
La giurisprudenza della Corte di Strasburgo (che vigila sull’osservanza della CEDU ed al quale l’art. 32 riserva il potere di interpretare la Convenzione) ha così acquisito primaria rilevanza negli ordinamenti interni degli Stati europei aderenti alla Convenzione. Nelle pronunce sui casi Metelly e ADefDroMil (con riguardo all’ordinamento francese), nel 2014, così come prima ancora in Demir e Baykara contro Turchia, nel 2008, e successivamente in ER.N.E. contro Spagna, nel 2015, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha ribadito che la libertà sindacale deve trovare espressione anche in ambito militare. Nell’impianto della CEDU, infatti, l’art. 11 riconosce la libertà sindacale senza escludere alcuna categoria professionale; pertanto, gli Stati membri devono riconoscere tale diritto anche agli appartenenti alle Forze Armate, limitandosi al più a stabilire “restrizioni legittime” al relativo esercizio, ma senza pregiudicare gli elementi essenziali della libertà di associazione, come il diritto di costituire un sindacato e di aderirvi.
Di qui la necessità per gli Stati di predisporre le necessarie riforme.
È in questo contesto allargato e di matrice europea, allora, che si colloca la causa immediata della nascita dei sindacati militari italiani. Almeno nella genesi, dunque, non tanto una conquista pienamente voluta e condivisa da tutto il mondo militare, quanto piuttosto il risultato di un processo che si è sviluppato al di sopra e al di fuori di quel contesto.
3. La sentenza n. 120/2018 della Corte Costituzionale e il riconoscimento del primo sindacato
La Corte Costituzionale, nuovamente adita in materia, nel contesto rinnovato di cui sopra, non può dunque che giungere a conclusioni opposte rispetto a venti anni prima. I nuovi parametri interposti della CEDU impongono allora la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 1475, c. 2 (che nel frattempo aveva sostituito l’art. 8 della legge 11 luglio 1978, n. 382), nella misura in cui vieta tout court ai militari di organizzarsi autonomamente in sindacati. Il tutto sul presupposto che gli organismi di rappresentanza militare non possano costituire meccanismi adeguati allo scopo.
Resta in piedi il divieto di aderire ad altre associazioni sindacali, come pure il divieto di sciopero, ricondotti alla ragionevoli restrizioni di cui si è detto.
In attesa dell’intervento del legislatore, al Consulta ritiene applicabile il primo comma dell’art. 1475 (non oggetto di censura di incostituzionalità), che subordina all’assenso ministeriale la costituzione di associazioni e circoli tra militari, genericamente considerati. Resta in piedi, nel limbo dell’approvazione delle nuove norme, il vecchio sistema istituzionalizzato, richiamato con particolare riguardo alle materie escluse, concernenti “l’ordinamento, l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale”.
Di qui la circolare ministeriale dello scorso mese di ottobre, con la quale si sono delineati (in piena e letterale sintonia con la sentenza appena ricordata) i presupposti e le modalità di presentazione delle domande di riconoscimento delle costituende associazioni militari di carattere sindacale, fino a giungere allo storico riconoscimento del primo sindacato, in data 10 gennaio, di cui si è riferito in apertura.
4. Una novità da maneggiare con cura
Si sono così sinteticamente ricordate le tappe del percorso che ha portato, ormai, all’introduzione dei sindacati militari nel nostro Paese, percorso che culminerà con l’approvazione della legge auspicata dalla Consulta.
Ci sia consentito al riguardo di sollevare qualche perplessità sui benefici che potranno derivare ai militari da una simile innovazione.
Già si è visto anzitutto che quella che viene fatta comunemente passare come una conquista storica, in realtà, altro non è che una soluzione imposta (di fatto) dall’esterno del nostro ordinamento, dovuta agli impegni internazionali pattuiti e dall’interpretazione fornita ad alcune norme da parte di un Giudice di certo autorevolissimo, ma non interno, come la CEDU. Tutto meno che il frutto di un processo condiviso di maturazione interna, dunque.
L’applicazione della forma-sindacato al sistema militare, poi, appare tutto meno che in linea con i tempi, come se il risultato delle rivendicazioni ultradecennali di una parte (politica, nel senso lato e nobile del termine) fosse giunto a partita (quasi) finita. Sì, perché la storia del sindacato nel nostro Paese – diciamocelo pure con franchezza – non ha visto pagine più sbiadite di quella attuale. Sono lontani i tempi della lotta (o se si preferisce della concertazione), tant’è che ci riesce davvero difficile intravedere un qualche ruolo dei sindacati nel processo che ha portato all’approvazione del Jobs Act, prima, e del Decreto Dignità, poi (paradossalmente, per loro stessa fortuna).
In questo contesto, per volontà solo di alcuni (ai quali auguriamo di smentirci) e comunque solo per etero-determinazione, si giunge all’innesto dei sindacati nelle Forze Armate. E l’equivoco è servito.
I timori per la tenuta del sistema, quali che siano le opinioni rispettabili di ciascuno, appaiono legittimi. In che modo associazioni interne, liberamente e spontaneamente costituite da militari alla stregua di veri e propri corpi intermedi, potranno interfacciarsi con l’ordinamento gerarchico e con la disciplina, che contraddistinguono specificamente il nostro peculiare ordinamento? Il rischio è quello di creare, se proprio non fenomeni di insubordinazione, di certo disunione, inefficienza e mancanza di immediatezza nelle risposte che ci si attendono legittimamente da un esercito.
Senza contare, poi, che ogni sindacato avrà la sua matrice innegabilmente politica (non siamo ingenui su questo, per favore), e che ben potranno determinarsi spaccature e rivalità tra le stesse organizzazioni sindacali. Un film già visto in tutti i settori, per non essere riprodotto in ambito militare. Al riguardo, l’esempio dai più citato come emblematico (in positivo), delle associazioni sindacali della Polizia di Stato, non appare di certo immune da quanto si è appena accennato.
E questi timori sono acuiti dalle parole che da più parti si sono levate per criticare la succitata circolare ministeriale. Alcuni illustri Colleghi (per lo più giuslavoristi) hanno sottolineato che subordinare la possibilità di costituire un’associazione sindacale in ambito militare al previo assenso del Ministero (il datore di lavoro, in questa specifica prospettiva) verrebbe a inficiare alla radice il riconoscimento di qualsivoglia libertà sindacale, negando quell’autonomia nella costituzione delle relative organizzazioni, che è stata posta alla base della declaratoria di incostituzionalità. Di fronte a simili affermazioni, la nostra preoccupazione non può che aumentare. Ci si chiede anzitutto se la sentenza della Corte Costituzionale sia stata effettivamente letta: questa è chiara infatti nell’affermare che, così come tutte le altre forme di associazione tra militari, in base all’art. 1475, c. 1, del Codice (non travolto dalla declaratoria di incostituzionalità), anche le organizzazioni sindacali potranno costituirsi solo previa autorizzazione ministeriale.
Anzi, la Consulta precisa che “Si tratta di una condizione di carattere generale valida a fortiori per quelle a carattere sindacale, sia perché species del genere considerato dalla norma, sia per la loro particolare rilevanza. In ogni caso gli statuti delle associazioni vanno sottoposti agli organi competenti, e il loro vaglio va condotto alla stregua di criteri che senza dubbio è opportuno puntualizzare in sede legislativa, ma che sono già desumibili dall’assetto costituzionale della materia”. E si aggiunge ancora che “La verifica dell’esistenza di questi requisiti comporta in particolare l’esame dell’apparato organizzativo, delle sue modalità di costituzione e di funzionamento; ed è inutile sottolineare che tra tali modalità spiccano per la loro rilevanza il sistema di finanziamento e la sua assoluta trasparenza”. Una prospettiva del tutto diversa da quella da alcuni auspicata, dunque.
La nostra prospettiva, semmai, è opposta. Più che il rischio di uno snaturamento del sindacato in seno alle Forze Armate (come sopra paventato), ci sembra concreto il pericolo di uno snaturamento delle Forze Armate nel (e a causa del) sindacato. Sempre che questo non venga correttamente adeguato all’ambito militare. E bene ha fatto allora la Corte Costituzionale a ribadire quei limiti, relativi al momento genetico, alla struttura interna (di necessità, democratica), alle modalità di finanziamento e funzionamento e agli ambiti di operatività (gli stessi delle attuali strutture interne) dei futuri sindacati militari.
Il legislatore non potrà non tenerne conto nel predisporre le norme destinate a regolamentare la materia (e da questo punto di vista suscita più di qualche perplessità la proposta di legge A.C. 875, del luglio scorso, a firma della stessa On. Corda, che attendiamo al vaglio del Parlamento).
Un equivoco va fugato: nessuno pensa qui che il sistema della rappresentanza istituzionalizzata (di cui agli artt. 1476 e ss. del d.lgs n. 66/2010) non avesse bisogno di un rinnovamento, così da rappresentare finalmente uno strumento efficace di amplificazione delle sacrosante istanze del personale delle Forze Armate. Chi scrive è pienamente consapevole di quelle istanze, tant’è che da tempo le sostiene nelle aule di tribunale di mezza Italia (per gli avanzamenti, per i trasferimenti, le pensioni, per il riconoscimento delle cause di servizio).
La tutela dei militari, nell’epoca della comunicazione globale, oggi non manca tanto di enti esponenziali, di strumenti attraverso i quali levare la propria voce contro le ingiustizie del sistema, di forme o di strutture. Manca piuttosto di contenuti: manca forse la volontà vera di risolvere questioni che sono già sul tavolo e che rischiano di passare ora in secondo piano, dietro il totem del sindacato.
Non sarebbe stato più dignitoso ed urgente, tanto per fare degli esempi, porre fine alle innumerevoli questioni aperte davanti alle Corti del Paese, riconoscendo il diritto degli interessati alle aliquote di legge, con riguardo ai trattamenti pensionistici; al giusto risarcimento del danno per le malattie contratte a causa dell’uranio impoverito (o comunque in dipendenza da causa di servizio); o ancora riformare le Commissioni Mediche Ospedaliere, visto il quotidiano defilarsi di quelle di prima istanza e l’intasamento del sistema in quel della capitale?
Se davvero vogliamo – così come auspichiamo – che la novità di questi giorni possa portare un beneficio ai militari e alle loro giuste rivendicazioni, vigiliamo attivamente sull’approvazione della legge e sul dibattito che la precederà. La levata di scudi contro la circolare ministeriale, infatti, mostra un dato preoccupante: la mancanza di consapevolezza della peculiarità del mondo militare da parte di chi vorrebbe regolamentarlo con categorie tratte puramente e semplicemente dal diritto del lavoro. Nulla di più avventato, a detta della stessa Corte Costituzionale.
Il militare non è un lavoratore come un altro. Perché è molto più di un lavoratore: è il depositario della difesa della Patria, quel “sacro dovere” che l’art. 52 Cost. impone a tutti i cittadini. Ciò non significa che i suoi (sacrosanti) diritti di lavoratore non debbano essere rispettati. Anzi, se ne impone la salvaguardia al massimo grado possibile. Ci domandiamo soltanto se quella del sindacato, nel XXI secolo, sia la strada giusta. Tanto più considerando che quell’art. 39 della Costituzione, di cui si è invocata l’applicazione anche ai militari risulta come ben noto rimasto lettera morta (dal secondo comma in poi) per il resto delle categorie lavorative. Si giungerebbe allora ad un equivoco non solo temporale (nel senso sopra descritto), ma anche rispetto alle categorie di lavoratori coinvolti: non solo si finisce per applicare un paradigma sbiadito della tutela dei lavoratori, ma lo si fa anche con riguardo alla categoria di dipendenti pubblici alla quale questo con ogni probabilità meno si attaglia.
E siamo proprio sicuri che in concreto sia possibile – nel rispetto degli stessi limiti di fatto imposti dalla stessa Consulta al legislatore – realizzare qualcosa di molto diverso dalle attuali rappresentanze militari istituzionalizzate? O si tradurrà tutto, solo ed esclusivamente, in un cambio di etichetta privo di ricadute sostanziali, e buono forse per uno spot filo-governativo?
Ben vengano i sindacati militari, allora, ma ricordiamoci di maneggiarli con cura, e di adeguarli alla complessa e preziosissima realtà delle Forze Armate, che tanto lustro ha dato e darà ancora a questo Paese.
Avv. Francesco Fameli
esperto di diritto amministrativo militare
